政府债务化解举措

在经济社会的快速发展过程中，我旗同其他地区一样，通过举债推进经济社会发展，形成了一定规模的债务。但我旗发现问题早，及早进行了谋划，于2009年成立了债务管理中心，配备工作人员9人，专门负责全旗债务统计、管理。为摸清债务底数，科学管理政府债务，实时监控全旗债务变动情况，于2013年建立了旗级债务管理系统。国发〔2014〕43号文件出台以后，又进行了认真谋划，于2016年4月印发了《伊金霍洛旗人民政府关于印发政府性债务化解工作实施方案（试行）的通知》，成立了由旗人民政府主要领导任组长、相关副旗长任副组长、各债务主管部门为成员的政府债务化解工作领导小组，制定了债权债务转让、发放财政结算凭证、争取债券置换、协调金融机构化债、盘活国有存量资产、清税化债6种化债方式，有效解决了一大批“三角债”“多头债”的问题，使得债务中间链条企业、个人彻底从债务纠纷中解脱，实现“轻装上阵”，腾出精力继续从事生产经营活动，激发了市场活力，重振了企业、个人发展信心，促进了实体经济健康发展。同时，有效解决了历年来形成的财政体制不健全、国有资产管理滞后、项目审批手续不完善、相关数据底数不清、政府与企业账务混乱等涉及多个领域的一系列遗留问题。

一、认真分析研判经济发展形势，科学规划化债目标

2017年12月份，我旗组织专门力量对全旗今后的社会发展情况进行了全面细致的分析研究。经测算，随着石拉乌素煤矿、伊泰红庆河煤矿等西部大型煤炭生产企业投产达效，以及阿镇中心城区快速发展，周边丰富的土地资源升值空间十分巨大，未来几年内，全旗综合财力将会逐年大幅提高。鉴于此，我旗科学制定了三年化债方案，确定从2017年至2019年利用三年时间，通过做小分子、做大分母，将全旗政府债务率控制在100%以内的合理水平。

二、切实提高政治站位，全面强化组织保障

一是强化组织领导。2017年8月份以来，旗委多次召开常委会议以及专题会议及时传达贯彻上级有关文件精神，研究部署全旗政府债务防范和化解工作，并下发了《伊金霍洛旗委办公室 旗人民政府办公室关于成立全旗政府债务化解攻坚工作领导小组的通知》，将原有的债务化解工作领导小组进行调整升格，彻底打破财政“单打独斗”的局面，成立了由旗委书记任组长，旗人大、政府、政协主要领导以及旗委有关常委、政府各副旗长、人大和政协有关领导任副组长的全旗政府债务化解工作领导小组，领导小组下设办公室和14个专项工作组。形成由23名县级领导带队，90个部门负责人、400余名工作人员参与的化债工作合力。同时，为切实配齐配强债务管理工作力量，专门抽调9名专业技术人员（包括3名科级干部）充实到旗债务管理中心进行集中办公。二是强化制度建设。制定了《伊金霍洛旗债务管理暂行办法》，进一步明确了债务偿还主体责任以及政府债务审批、举借、偿还、使用与管理等各项要求；印发了《伊金霍洛旗政府性债务风险应急处置预案》，定期动态监测债务情况，确保了债务风险早预防、早发现、早处置；建立了领导小组月调度和领导小组办公室周调度机制，定期研究部署化债相关工作，形成了办公室牵头抓总、专项小组与债务主管部门综合联动的工作氛围；把政府债务化解工作作为当前和今后一段时期考核部门及相关人员工作实绩的重要指标和依据，并纳入实绩考核。同时强化日常监督问责，对于工作不积极的有关单位或个人，由办公室定期以文件形式反馈纪检监察组进行责任追究。

三、始终坚持防化组合，坚决打赢化债攻坚战

充分用足用活“还”和“化”两套“拳法”，做好政府债务风险防范和化解工作，并同步分解打出财税体制改革、国有资产管理、项目手续完善、金融风险防范等多种“招式”，解决多年积累的一系列遗留问题。

（一）在“还债”上下功夫。想方设法增收节支，做大做强财政收入“蛋糕”，腾出财力做好债务偿还工作，切实降低债务率。

1.强化预算保障。在保工资、保运转的基础上，优先将支出重点放在防范重大风险、精准扶贫、污染防治三项重点工作上。一是创新收入管理。强化综合治税，继续加大煤炭坑口管理力度，严防税收跑冒滴漏；推进旗镇两级财税体制改革，在各镇开设金库，实现镇级财权与事权相统一，充分调动各镇培植财源、增收节支的积极性和主动性。二是创新支出管理。牢固树立长期过紧日子的思想，核定专门财政经费编制，建立旗直部门编财挂钩、经费包干机制，按编核定人员及供热、物业等公用费用，压缩一般性支出；按照“国库统一拨付、部门自行发放、财政加强监管”的思路，转变工资发放模式，提高部门自主管理权限。

2.强化审计核减。对全旗存量工程项目进行了重新梳理核实，厘清了每个项目的实施情况、审计状态，建立了审计项目库，分类予以推进。一是对于已完工未审计结算项目，在督促主管部门全面解决相关前期手续不完善等遗留问题的基础上，将采取中介机构集中审计、审计部门按比例核查的方式予以推进，依法核减不实债务。二是对于部分已出具成果但未实施或者仅实施了一部分工程，以及已出具部分成果但未实施或者经实施了一部分工程的规划、方案设计项目，通过协商的方式予以认定具体债务额度，彻底改变了过去“签多少付多少”的不合理模式。三是按照先挂账后化解的原则，成立了专门工作组督促各债务主管部门推进挂账工作，切实规范债务管理，完善债务与资产对应关系。通过上述措施，不但核准了全旗政府债务底数，而且有效规范和完善了政府投资项目审批手续。

3.积极盘活资源。对近年来全旗境内的边角煤和批而未供土地资源进行了摸底排查，全旗可出让边角资源15块，储量约10亿吨；批而未供土地126宗。通过积极盘活边角资源和土地资源化解债务。

4.加大国有资产处置力度。历经几十年的变革与发展，我旗形成了一定规模的债务，但与此同时，各项经济社会事业取得了翻天覆地的变化，积累了丰厚的资产。为全面摸清“家底”，2017年6月份，专门聘请国内规模和影响力最大的评估咨询综合服务专业机构中联资产评估集团公司对全旗发展能力进行了科学评价，全旗整体存量资产估值合计为1105.06亿元，可变现存量资产价值合计为322.96亿元。2017年年底，我旗又对全旗216家行政事业单位及23家一级国有企业资产进行了深入细致的清查，初步筛选出可处置资产99亿元，并建立了资产数据库，分批予以处置。

（二）在“化债”上做文章。创新思路，精准施策，化“死债”为“活债”，缓解财政偿债压力，减少社会矛盾。

1.推进国有企业化债。坚持“谁举借谁偿还”“谁的孩子谁抱”的原则，全面厘清债务偿还主体责任。一是依法依规划分偿债责任主体。按照“债务管理中心申请、政府批准同意、签订协议”的程序，通过账务对冲、注资、减持注册资本金、资产溢价四种方式，将棚户区改造、土地收储等用于企业自身发展形成的债务，明确给举借企业偿还。二是推进国有企业优化重组。按照“注销一批、转股一批、整合一批”的总体思路，通过完善法人治理结构、规范盘活原有优质股权和资产、增加有稳定收益的国有资产、加强与属地大型企业合作，推进86家旗属国有企业法治化、市场化、规范化发展、挂牌上市，不断提升自身造血功能，保障国有企业后续债务化解。

2.用活债券资金。为有效避免社会矛盾，尽最大限度平衡系统内外的债务偿还工作，将系统内债务原则上按照资金与资产6:4的比例予以偿还，腾出的债券资金按照资金与资产4:6的比例用于化解系统外债务。同时，依法履行抵顶程序，抵顶的资产统一纳入交易平台竞拍，最终竞拍者如不属于资产抵顶申请的债权人，拍卖所得将按程序兑付申请人。此外，为切实减少债权人数量，2016年以来，对于已审计决算且额度小于20万元的系统外债务，将通过现金支付的方式予以一次性化解。通过“现金+资产”的方式，我旗已累计化解债务6.4亿元（支付现金3.84亿元，抵顶资产2.56亿元），其中化解系统外债务1亿元（支付现金0.4亿元，抵顶资产0.6亿元）；化解20万元以下债务3200万元。

3.强化房屋土地运营管理。针对棚户区改造过程中存在的棚改资金使用管理、政府与企业拆迁安置账务清算等问题，一是按照“专项管理、分账核算、封闭运行”的原则，对棚户区改造贷款等政策性贷款资金从债务系统中予以单列；二是对阿镇旧城拆迁改造过程中政府与开发企业的债权与债务进行全面清算，彻底解决双方长期账务往来不清的问题；三是探索棚户区改造项目实施用地市场化运营，按照“融资—投资建设—回收资金”封闭运行的模式实现收益平衡。

4.积极推进社会矛盾化解。针对开发企业长期欠税、民间借贷纠纷以及财政支出压力巨大等诸多问题，一是实行以资抵税，欠税企业可利用自身优质资产，通过合法程序抵顶所欠税款；二是尝试发放财政结算凭证，面值分为5万、10万、50万、100万四种，限期一年期、二年期、三年期，结算凭证经旗债务管理中心备案后可相互流转；三是出台债权债务转让政策，在债权人提出申请的基础上，经认定后的合法债权可通过签订四方协议（原债权人、旗债务管理中心、债务主管部门、新债权人）后予以多次转让。截至目前，我旗已累计以资抵税1.46亿元，发放财政结算凭证3.85亿元，办理债权债务转让236笔涉及金额15.2亿元，极大的减轻了企业负担，重振了企业发展信心，一大批“三角债”“多头债”等社会矛盾得到有效化解。

5.创新债权流转工作。探索采用创新理念和方式，按照“化整为零、债务转接”的思路，将大额债务破为小额债务，一个债权主体分解为若干个债权人，鼓励债权企业梳理自身债务、分解债务存量、合法转换债务关系，将未偿还的政府债务统一纳入应收账款流转平台进行流转、抵付，将刚性风险转化为柔性风险。计划成立国有公司承接政府已经清查确认并确定流转的债务，并按照确定的流转规模和年限发行流转凭证，对流转凭证的流转实行全程的监管服务。同时引进有实力、有资质的非金融资产管理公司承接“应收账款债权流转”主体，借助国家科技支撑计划项目的债权流转系统，债权人可盘活应收账款，进行自由流转，解决多头债、三角债等问题，充分化解债务风险。目前，公司成立前期手续已准备就绪，制定了《应收账款债权流转前期工作方案》和《应收账款债权流转方案》，确定了债权凭证发行额度，债权流转平台开发设计初步完成，计划待公司成立后正式上线运行。

6.做好财政金融风险防控工作。在稳步推进政府债务化解工作的同时，以实施县域金融工程为契机，积极协调、多方施策，想方设法防控财政金融风险。一是主动与相关金融机构协调对接，分类做好政府金融类债务的展期、降息、偿还等工作，确保不发生违约行为，并将政府金融类债务利率全部降至7%以下。二是探索建立全旗煤炭统一汇算平台，有效利用煤炭交易结算现金流，做大银行存款余额，稀释全旗金融机构整体不良贷款率。三是加强与农商行、建设银行等金融机构的合作，为“三农三牧”及“小微企业”提供一定额度的无担保、无抵押授信贷款，有效解决融资难、融资贵的问题。四是摸清了全旗国有企业与民营企业互保风险情况，建立了“一企一策”化解方案，通过帮助化解“三角债”、围转债务、依法诉讼保全等方式予以解决。五是对政府投资项目进行梳理和债务风险评估，叫停过度超前、巨额融资、政府无力偿还、不切实际的在建和计划建设项目，严堵违法违规举债的“后门”。

7.推行阳光化债。建立债务化解信息平台，全旗债务化解规划、线路图、工作动态、工作流程、债务信息等全部实现网上公开，接受债权人及社会公众监督，确保化债全过程留痕。建立国有资产处置清单，资产抵顶实现网上申请、网上办理，实现阳光化债。目前，信息平台建设工作已基本完成，正在修改完善。

8.稳步推进PPP模式化债。对持有特许经营权的政府项目，以股权转让的方式，积极引进社会资本（包括银行、基金、民间资本）参与基础设施的建设运营，将政府已经投入的资金予以置换用于化债。经认真梳理，蒙古源流文化产业项目和伊金霍洛旗文化体育项目两个项目符合条件。目前，文化体育项目中的那达慕运动场已经第三方专业咨询机构进行了单独分析评估，初步方案已编制完成，正在与伊泰集团对接合作事宜。